代理行政诉讼案

律师观点分析

原告卢某，男，1955 年 12 月 20 日出生，穿青人，住纳 雍 县 雍 熙 镇 石 板 河 村 石 板 河 组 ， 公 民 身 份 号 码 ：522*******00412。

委托代理人（特别授权）舒立，贵州惟志勤律师事务所律师。

被告纳雍县某某征收补偿服务中心（原纳雍县某某征收与补偿局），住所地：纳雍县雍煕镇 21 地块安置区 13-14#。

法定代表人蒋某某，该中心主任。

行政机关出庭应诉负责人王某，该中心副主任。

委托代理人（特别授权）齐荣普，贵州瀛黔律师事务所律师。

委托代理人（一般授权）张茂秋，贵州瀛黔律师事务所实习律师。

被告纳雍县某政府，住所地：纳雍县雍熙街道二中路。

法定代表人禄某，该县县长。

行政机关出庭应诉负责人覃某，该县副县长。

行政机关出庭应诉负责人曾某，该县副县长。

委托代理人（特别授权）高某，纳雍县司法局工作人员。

委托代理人（一般授权）祖文华，贵州唐德律师事务所

律师。 原告卢某诉被告纳雍县某某征收补偿服务中心（原纳雍县某某征收与补偿局）、纳雍县某政府某某拆迁管理、行 政复议及请求一并审查规范性文件一案，于 2021 年 10 月 22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，于同年 10 月 26 日向被告纳雍县某某征收补偿服务中心、纳雍县某政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。2021 年 12 月 21 日，原告之子卢林合以纳雍县某政府作出的纳府 发〔2016〕6 号《纳雍县县城规划区内某某征收补偿安置方 案》违法为由，向毕节市中级某法院提起行政诉讼，要求 撤销该方案，毕节市中级某法院于同日立案受理，原告向 本院申请中止本案审理，因原告的申请符合行政诉讼法规定 的中止审理情形，本院于 2021 年 12 月 31 日中止本案审理， 该情形消除后，于 2022 年 11 月 29 日恢复了该案的审理。 本院依法组成合议庭，于 2022 年 11 月 29 日第一次公开开 庭审理本案，原告卢某的委托代理人舒立，被告纳雍县某某 征收补偿服务中心行政机关出庭应诉负责人王某及委托代

理人齐荣普、张茂秋，被告纳雍县某政府行政机关出庭应诉负责人覃某及委托代理人高某、祖文华到庭参加诉讼。 2023 年 1 月 30 日，本院第二次公开开庭审理本案，原告卢某的委托诉讼代理人舒立，被告纳雍县某某征收补偿服务中心行政机关出庭应诉负责人王某及委托代理人齐荣普，被告纳雍县某政府行政机关出庭应诉负责人曾某及委托代理人高某、祖文华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。纳雍县某某征收补偿服务中心于 2021 年 6 月 18 日作出 《纳雍县某某征收补偿服务中心关于解除〈纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议（975 号）〉的行政处理决定》（纳房征发〔2021〕20 号），载明：“卢某：因城市棚户区改造需要，本单位于 2018 年 11 月 23 日与你户签订某某征收补偿安置协议，你户领取某某征收补偿款共计 121 184 元。后群众举报你户被征收某某系违法建筑，不应按合法建筑标准进行补偿，经调查后发现你户某某确系违法建筑，故你户与我单位签订的某某征收补偿协议约定与事实不符。根据《纳雍县县城规划区内某某征收补偿安置方案》（纳府发〔2016〕6 号）文件规定，经核算你户应得补助金额为 11336.00 元。为此，本单位依法作出如下处理决定：一、解除本单位于 2018 年 11 月 23 日与你户签订的《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议》（纳棚改文昌街道办事处二组 975 号）；二、你户应得补助金额 11 336.00 元，不应领取金额为 109 848.00 元。责令你户自收到本决定之日起15 日内退还不应领取的棚改资金 109 848.00 元。”。 原告卢某诉称：一、纳雍县城乡规划局 2018 年 9 月 25日的行政处罚决定书，并不当然可以此认定原告被拆除之某某系违法建筑。理由如下：（一）涉案原告卢某被征收之某某系养殖场的办公用房、附属用房，而行政处罚决定的对象是万花谷山庄，两者不具关联性。（二）涉案原告卢某被征收之某某建设完成于 2013 年，也即是说，2013 年原告卢某之建设行为已经完成，《中华某共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。根据该法律规定，即使认定原告卢某之建设行为违法，对原告卢某进行行政处罚之时限也不能超过 2015 年，否则即为违法处罚，故纳雍县城乡规划局 2018年 9 月 25 日的行政处罚决定书违反法律规定，不具合法性。

（三）纳雍县城乡规划局 2018 年 9 月 25 日的行政处罚决定书不具可执行性，实乃行政机关滥用职权的产物，因为该行政处罚决定的内容是“一、责令你立即停止违法建设行为。 二、限你在收到本决定书之日起 3 日内自行拆除违法建筑。 三、逾期不拆除的，报县级某政府责成有关部门强制拆除”。而事实上卢某之某某早已于 2018 年 9 月 13 日由纳雍县文昌街道办、征拆局、规划局、市场监督局等多个部门联合执法强制拆除，原告何来违法建筑可拆?又让原告卢某立即停止何种违法建设行为?（四）在法律规定的申请行政复议、提起行政诉讼期间，因被告与原告签订了补偿安置协议，原告卢某之权利已得到救济，再无申请行政复议或者提起行政诉讼之必要。而被告以此作为认定原告某某违法之依据，不具公平公正性。二、根据《纳雍县县城规划区内某某征收补偿安置方案》（纳府发〔2016〕6 号文件）之规定，界定涉案某某是否合法，显失公平性，也不具合法性和关联性。（一）从范围上来说，纳府发〔2016〕6 号文件的适用范围和对象是县城规划区内城市建设项目和棚户区改造项目范围内的建（构）筑物（安置方案第二条规定的征收范围：“纳雍县县城规划区内城市建设项目及县城棚户区改造项目范围内的建（构）筑物”），而涉案征收卢某之某某，协议虽名为《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议》，但实质是以棚户区改造之名而实施纳雍珙桐省级自然保护区环境整治工作（《纳雍珙桐省级自然保护区环境整治工作专题会议备忘录》第 1 页明确“专题研究纳雍珙桐省级自然保护区环境整治工作”“不折不扣抓好纳雍珙桐省级自然保护区环境整治工作”）。因此，以县城规划区内城市建设项目和棚户区改造项目的纳府发〔2016〕6 号文件，规范涉案珙桐省级自然保护区环境整治工作的某某，显然是规范性文件的适用错误。（二）纳府发〔2016〕6 号文件以 2012 年 12 月 17 日作为界定某某是否合法，是因为毕节市某政府于 2012 年 12月 17 日印发《毕节市某政府关于纳雍县县城总体规划（2012-2030）的批复》。虽然毕节市某政府于 2012 年 12月 17 日印发了规划批复，但该批复并未公布，别说是卢某等普通百姓，就算是行政机关及行政机关工作人员，也未必能及时知晓规划之内容，所以，纳府发〔2016〕6 号文件以2012 年 12 月 17 日作为界定某某是否合法，本身就不具合法性，也不具公平性。（三）《毕节市某政府关于纳雍县县城总体规划（2012-2030）的批复》只是确定的规划区，但规划区范围内建设活动如何规范，纳雍县某政府并未制定详细方案，仅以粗略的规划批复印发时间界定建设行为是否违 法，显失公正。《毕节市某政府关于纳雍县县城总体规划 （2012-2030）的批复》明确要求：“要尽快明确城市总体规 划的强制性内容，抓紧编制控制性详细规划，深化和完善相 应专业规划”。所以，只有纳雍县某政府明确了总体规划 的强制性内容，编制了控制性详细规划，深化和完善了相应 专业规划，才能界定建设行为是否违法。纳雍县某政府在 没有明确总体规划的强制性内容、没有编制控制性详细规划、没有深化和完善相应专业规划的情况下，简单地、霸道地以规划批复印发时间界定建设行为是否违法，当然不具合法性和公正性。三、被告在参与强拆原告之某某后，又与原告订立《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议》，足以证明原告之某某具有合法性。四、原告建设养殖场，经过村委会、畜牧兽医站、镇政府同意，所需之建筑材料也是经过纳雍县规划局核实用量后准予购买和运输。建设完成后，办理了营业执照和动物防疫条件合格证，2018 年 4 月28 日又交纳了耕地占用税。因此，原告建设的羊圈、某某等具有合法性，原告与被告订立的《纳雍县县城规划区某某征收补偿安置方案》合法有效，且已履行完毕，被告单方解除该协议，无事实和法律依据。五、原告被拆除之某某，是养殖场办公用房及附属用房，而非住宅或者其他经营用房，不应按住宅或者其他经营用房要求办理建房手续。六、涉案之《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议》已经由双方履行完毕而失效，被告再行单方解除，已无事实依据。合同或者协议的解除，必须是被解除之合同或者协议处于生效状态，否则解除即无基础。本案中，《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议》第十二条约定：“本协议自甲、乙双方签字盖章之日起生效，结清各项款项和某某拆除后自行失效”，因安置协议签订之前涉案某某已被拆除，被告亦于 2019 年 4 月 9 日支付补偿款，协议所附之条件成就，《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议》已失效，被告单方解除该协议，已无事实基础。综上所述，原告卢某建造 之某某及附属设施通过层层审批，具有合法性。原告卢某与被告订立的《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议》合法有效，且已履行完毕，被告纳雍县某某征收补偿服务中心单方解除该协议，无事实和法律依据，依法应撤销其作出的“纳房征发〔2021〕20 号”《关于解除〈纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议（975 号）〉的行政处理决定》，被告纳雍县某政府维持前述行政处理决定，亦无事实和法律依据，应一并予以撤销。综上，请求依法判决：一、撤销被告纳雍县某某征收补偿服务中心 2021 年 6 月 18 日作出的“纳房征发〔2021〕20 号”《关于解除〈纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议（975 号）〉的行政处理决定》；二、撤销被告纳雍县某政府 2021 年 10 月 5 日作出的“纳府行复决字〔2021〕10 号”《行政复议决定书》。诉讼过程中，原告申请增加诉讼请求：请求对纳雍县某政府发布的《纳雍县县城规划区内某某征收补偿安置方案》（纳府发〔2016〕6 号）的合法性进行一并审查。原告卢某针对其主张未向本院提交证据材料。被告纳雍县某某征收补偿服务中心辩称：一、被告作出《关于解除<纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议（纳棚改 975 号）>的行政处理决定》（纳房征发〔2021〕20号）合法正当。（一）原告被征收某某确系违法建筑，根据《中华某共和国城乡规划法》第四十条，《贵州省城乡规划条例》第三十一条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县某政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告所建某某未取得建设工程规划许可证等准建手续。其在未取得规划许可证的情况下，在规划区文昌街道办事处石板河社区范围内修建某某，属于违法建设行为。2012 年 10 月，纳雍县某政府将《纳雍县县城总体规划（2012-2030）》上报毕节市某政府审批，并将《纳雍县县城总体规（2012-2030）》的内容在纳雍电视台和文化广场分别进行了规划公示。2012 年 12 月 27 日，毕节市政府下发《关于纳雍县县城总体规划（2012-2030）的批复》（毕府复〔2012〕202 号），纳雍县文昌街道办事处石板河社区箐脚组属于第四轮总体规划的范围内，其中包括案涉某某。2016 年 8 月纳雍县城乡规划局再次对《纳雍县县城总体规划（2012-2030）》进行公示。2014 年 1 月，根据《贵州省某政府关于建立纳雍珙桐省级自然保护区的批复》（黔府函〔2014〕6 号）文件，纳雍县划定了保护区范围以及面积。2014 年 3 月 3 日，纳雍县某政府对保护区范围发布了公告（纳府公〔2014〕2 号），经调查案涉某某在保护区范围内。纳雍珙桐省级自然保护区管理局于 2018 年 10 月9 日及 10 月 23 日向原告之子卢林合下达《限期拆除、实施生态恢复的通知书》。但不论是城乡规划还是自然保护区的划分，均不影响案涉某某系违法建筑的事实，反而印证了原告明知案涉某某不仅系被征收某某，也系保护区内应被拆除某某的事实。从原纳雍县城乡规划局《违法违章建设查处档案》、纳雍县公安局对卢某等人的讯问笔录以及原告在织金县某法院（2020）黔 0524 行初 24 号案件庭审陈述显示，原告之某某修建于 2013 年以后。原告明知征收政策—2012年 12 月 27 日之后建筑的为违法某某，明知其所建某某位于第四轮总体规划新增区域内，仍擅自以开办养殖场等名义建设某某，在公安机关、林业局以及被告的调查中刻意隐瞒案涉某某系 2012 年 12 月 27 日之后建造的违法事实，欲在纳雍县城开发过程中以违法建筑冒充合法建筑，从而获取国家 高额补偿，具有明显侵害国家利益之故意，法院对于此种恶 意损害国家利益之行为，必须坚决制止。（二）被告作出解 除与原告签订的《纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置 协议（纳棚改 975 号）》的行政处理决定，系行政机关主动 纠错的行为，程序合法，理由正当。行政协议具备行政管理 性和民事合意性，行政机关的职责除了最大限度保障行政相 对人合法权益外，还应对侵害国家利益的行为予以制止。本 案中，原告隐瞒案涉某某的修建时间，致使被告基于原告的 欺骗行为作出错误的征收决定，与其签订《征收补偿安置协 议》，并发放征收补偿款。被告发现与原告签订的某某征收

补偿安置协议不当，及时予以纠正，是一种主动纠错行为， 也是保障国家利益不受损害的行为，故被告不仅可以基于民 事规范，根据《民法典》第一百四十八条：“一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为， 受欺诈方有权请求某法院或者仲裁机构予以撤销”的法律 规定对补偿安置协议予以解除或撤销，还可以因公共利益的 需要，行使行政优益权，单方解除与原告签订的补偿安置协 议。本案中，城乡规划局在发现案涉某某系违法建筑之后， 于 2018 年 8 月 7 日，先后下发《责令停止违法行为通知书》 《行政处罚告知书》《自行拆除违法建筑通知书》，2018 年 9 月 25 日再次下发《行政处罚决书》，而原告对行政文书惘 然不顾，相关行政机关在文书处罚期限届满后采取拆除措 施，程序正当。（三）被告追讨 109 848 元国家资金于法有 据。案涉某某在被确认违法后被强制拆除，原告违法获利之 行为依然存在，国家利益受损的事实仍在存续，被告根据《纳 雍县县城规划区内某某征收补偿安置方案》（纳府发〔2016〕 6 号文件）精神，原告的某某只能按违法建筑进行工料补助， 即补助 11 336 元，追讨其不应得的 109 848 元国家资金， 于法有据。二、被告作出《关于解除<纳雍县城市棚户区改 造某某征收补偿安置协议（纳棚改 975 号）>的行政处理决

定》（纳房征发〔2021〕20 号）程序合法。被告作出上述行 政处理决定，作出前经行政机关领导集体讨论决定，作出后 听取了原告陈述、申辩并举行听证，亦按照相关要求向原告 送达涉案文书，原告亦向纳雍县某政府申请行政复议，均 已充分保障其行使程序性权利，故被告作出的案涉行政处理 决定实体正义，程序合法。综上，纳雍县某某征收补偿服务 中心针对原告所作出的纳房征发〔2021〕20 号行政处理决定 合法有效，被告要求原告退回多领取的 109 848 元补偿款于 事实和法律有据。纳雍县某某征收补偿服务中心作出的《关于解除<纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议（纳 棚改 975 号）>的行政处理决定》（纳房征发〔2021〕20 号） 及纳雍县某政府作出的《行政复议决定书》（纳府行复决 字〔2021〕10 号）合法有效，不应撤销。综上，望法庭驳回 原告的所有诉讼请求，保障国家利益不受损害，以肃恶意欺 诈获取国家利益的不正之风。

被告纳雍县某某征收补偿服务中心为支持自己的主张， 在举证期限内向本院提交了相关证据：

综上所述，请求贵院依法驳回原告的起诉并责令原告承担诉 讼费用。 被告纳雍县某政府为支持自己的主张，在举证期限内 向本院提交了证据： 经庭审质证，原告称该组证据中的会议纪要系县委行为，与本案没有关联性；纳府发〔2016〕6 号文件不具合法性，文件撰制单也不能证明该文件具有合法性。被告纳雍县某某征收补偿服务中心对该组证据无异议。

针对本案的第 2 个争议焦点，即原告请求对《纳雍县某政府关于印发<纳雍县县城规划区内某某征收补偿安置方案>的通知（纳府发〔2016〕6 号）文件进行附带合法性审查是否主体适格及是否超过起诉期限的问题。本院认为，根据《中华某共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方某政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”依据本案的事实，被告纳雍县某某征收补偿服务中心于 2021年 6 月 18 日作出《纳雍县某某征收补偿服务中心关于解除<纳雍县城市棚户区改造某某征收补偿安置协议（975 号）> 的行政处理决定》（纳房征发〔2021〕20 号），原告针对被告 的解除行为向本院提起行政诉讼的同时一并请求对《纳雍县 某政府关于印发<纳雍县县城规划区内某某征收补偿安置 方案>的通知》（纳府发〔2016〕6 号）文件进行附带合法性 审查，该诉请符合上述法律的规定，被告提出其与该方案无 利害关系，其诉请超过起诉期限的辩解理由不能成立，本院 不予采纳。

针对原告提出对《纳雍县某政府关于印发<纳雍县县 城规划区内某某征收补偿安置方案>的通知》（纳府发〔2016〕 6 号）文件进行附带合法性审查的问题。本院认为，依据《最高某法院关于适用<中华某共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十八条“某法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。

有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规 范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越 法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规 章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章 依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、 法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、 公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、 法规以及规章规定的情形。”的规定，依据本案查明的事实， 被告纳雍县某政府依据《中华某共和国土地管理法》、 《中华某共和国城乡规划法》、国务院《国有土地上某某 征收与补偿条例》及《毕节市某政府关于纳雍县县城总体 规划(2012-2030)的批复》等法律、法规、政策的规定，依 法组织了相关部门对征收补偿方案进行讨论论证并予以公 布、征求公众意见，明确了征收的范围及征收方式、补偿标 准、违法建筑的认定与处理等程序后，作出《纳雍县县城规 划区内某某征收补偿安置方案》并报纳雍县某代表大会常 务委员会备案，不违反法律的强制性规定，该行政行为符合 相关法律的规定。据此，依照《中华某共和国行政诉讼法》 第六十九条，《最高某法院关于适用<中华某共和国行政 诉讼法>的解释》第一百四十九条第一款之规定,判决如下:

驳回原告卢某的诉讼请求。

案件受理费 50 元,由原告卢某负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本 院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵 州省毕节市中级某法院。